Het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF), Actuele juridische uitdagingen – Dr. J. Inghelram

Het sluitstuk van het artikel van dr. Inghelram over OLAF gaat over de rechtsbescherming. Daarbij stelt hij zich de vraag of in de eerder geconstateerde bestaande wens of nood tot ‘onafhankelijke controle’ op inmengingen in de uitoefening van grondrechten door OLAF, is voorzien in rechtsbescherming door een rechterlijk orgaan. Dat blijkt nog niet of nauwelijks het geval te zijn.

Er is sprake van indirecte rechtsbescherming indien zij geboden wordt in procedures voor een nationale rechter of een EU-rechter inzake een (potentiële) beslissing met een strafrechtelijk karakter, die gebaseerd is op een OLAF onderzoek. Als een nationale rechter twijfelt over de rechtmatigheid van OLAF-onderzoekshandelingen, dan moet hij daarover prejudiciële vragen stellen. Een nationale rechter mag niet zelf handelingen van OLAF ongeldig verklaren. Wanneer de zaak (al) aanhangig is bij een EU-rechter kan deze rechter wel zelf de rechtsgeldigheid van de OLAF-onderzoekshandeling onderzoeken. Het probleem bij rechtsbescherming in dergelijke procedures is dat de gewraakte OLAF-onderzoekshandeling dan al lang heeft plaats gevonden of dat er zelfs geen procedure wordt gevoerd indien de OLAF-onderzoekshandeling niet is uitgemond in een beslissing waartegen bij de rechter kan worden opgekomen.

Directe rechtsbescherming zou kunnen worden geboden via de schadevergoedingsactie en het beroep tot nietigverklaring, beide uit te oefenen voor de EU-gerechten (zie o.m. art. 268 en 340 tweede alinea VWEU). In de context van OLAF-onderzoeken hebben de EU-gerechten tot nu toe slechts in een beperkt aantal gevallen schadevergoeding toegekend, onder meer wegens schending van de onpartijdigheid en van het vermoeden van onschuld door het verspreiden van informatie over een onderzoek. Beroepen tot nietigverklaring van OLAF-onderzoekshandelingen zijn tot nu toe steeds niet ontvankelijk verklaard, bijvoorbeeld inzake een beroep tegen een door OLAF opgesteld eindverslag, tegen de beslissing om een onderzoek te sluiten en tegen een weigering om een persoon toe te laten om zich te verdedigen in het kader van een onderzoek.

Daarbij was het standpunt dat sprake was van een niet-aanvechtbare handeling omdat de handeling de rechtspositie van de verzoeker niet aanmerkelijk zou wijzigen. Volgens de auteur wordt onmiddellijke rechtsbescherming tegen een OLAF-onderzoekshandeling hierdoor onmogelijk. Volgens hem is dit standpunt in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte ex art. 47 van het Handvest. Dit artikel heeft dezelfde draagwijdte als art. 6 EVRM. Ingehelram wijst op het arrest van het EHRM (21 december 2010 in de zaak Société Canal Plus e.a. v. Frankrijk), waarbij is beslist dat de rechten ex art. 6 EVRM zijn geschonden in de situatie dat klager een huiszoeking en inbeslagnames slechts voor een rechter kon betwisten ter gelegenheid van een beroep tegen een latere beslissing ten gronde. Dit maakt de mogelijkheid van rechterlijke toetsing onzeker, terwijl art. 6 EVRM inhoudt dat rechterlijke toetsing zeker moet zijn en binnen redelijke termijn moet kunnen plaats vinden. Ook het HvJ EU heeft geoordeeld dat het verschuiven van de rechterlijke controle naar het stadium van de beslissing ten gronde onder omstandigheden geen adequate bescherming van bepaalde rechten kan inhouden. Tevens verwijst Inghelram hier naar een recent arrest van het HvJ EU (9 december 2014, C-261/13) waarin is geoordeeld dat een beroep tot nietigverklaring ontvankelijk is tegen een besluit waarbij het Europees Parlement weigert kennis te nemen van een bij hem ingediend verzoekschrift, omdat dit niet aan de voorwaarden zou voldoen. Volgens het HvJ EU is een dergelijk besluit een aanvechtbare handeling, omdat dit het petitierecht van de belanghebbende raakt, een recht dat juist een grondrecht is.

Toegepast op OLAF-onderzoekshandelingen kan men stellen dat een maatregel die een grondrecht van de bij een onderzoek betrokken persoon ‘raakt’, de rechtspositie van deze persoon aanmerkelijk wijzigt. Voorbeeld: een besluit van OLAF om informatie die belastend is over een persoon, mee te delen aan nationale overheden, zonder dat deze persoon voorafgaandelijk werd gehoord. Dan zou een beroep tot nietigverklaring een rechtsingang moeten bieden. Dit zou ook kunnen gelden voor maatregelen die de privacy van de betrokkene raakt, bijvoorbeeld bij een inbeslagname van goederen of documenten. Het artikel van Inghelram biedt een aantal plausibele redeneringen om op grond van art. 47 van het Handvest de EU-rechter te adiëren.

Door J. Inghelram in SEW Tijdschrift voor Europees en economisch recht 63e jrg., nr. 5, mei 2015