Het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) , Actuele juridische uitdagingen – Dr. J. Inghelram

Het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) – Actuele juridische uitdagingen. Artikel op persoonlijke titel van Dr. J. Inghelram, referendaris bij het Hof van Justitie van de EU.

De auteur, hierna Inghelram, analyseert de juridische uitdagingen waar OLAF, opgericht in 1999, thans voor staat. Dit betreft met name de volgende vier thema’s: onderzoeksbevoegdheden, procedurewaarborgen, controle en rechtsbescherming. Volgens Inghelram blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU dat vooral procedurewaarborgen en rechtsbescherming bij OLAF-onderzoeken de aandacht hebben van het Europese Hof.

1.Onderzoeksbevoegdheden
In deze paragraaf beschrijft de auteur vooral dat OLAF bij externe onderzoeken in lidstaten, in derde landen, of bij internationale organisaties de bevoegdheden uitoefent die voor dergelijke onderzoeken toekomen aan de Europese Commissie, die de Commissie al had voordat OLAF werd opgericht. De belangrijkste rechtsgrondslag daarvoor is Verordening (EG) 2185/96, naast verschillende sectorale regelingen, zoals in de landbouwsector. Zo heeft OLAF algemeen de mogelijkheid aanwezig te zijn bij formele ondervragingen en bezoeken thuis in de lidstaten maar sommige sectorale verordeningen breiden die bevoegdheden weer uit. Per geval moet OLAF daarom nauwkeurig nagaan welke bevoegdheden zij kan uitoefenen. Voormelde verordening schakelt de onderzoeksbevoegdheden van de controleurs van de Commissie – thans dus OLAF – in wezen gelijk aan die van nationale administratieve controleurs.

Nieuw bij de oprichting van OLAF was dat zij nu ook interne onderzoeken kon verrichten binnen de instellingen, organen en instanties van de EU. De OLAF-verordening, thans 883-2013 kent daarvoor geen onmiddellijke en op zichzelf staande rechtsgrondslag maar moet worden aangevuld door een besluit dat elke EU-instelling verplicht is aan te nemen. Aan de OLAF-verordening is een modelbesluit gehecht, dat verschillende EU-instellingen hebben overgenomen of als model hebben gebruikt voor een eigen besluit. Als deze besluiten eenmaal zijn genomen heeft OLAF verregaande onderzoekbevoegdheden die niet onderdoen voor bepaalde politionele bevoegdheden, zoals onmiddellijke toegang zonder voorafgaande waarschuwing tot alle relevante informatie, tot gebouwen, inclusief de kantoren van leden en personeelsleden. De laatste wijziging van de OLAF-verordening van 2013 houdt met name in dat interne onderzoeksbevoegdheden indien nodig ook mogen worden uitgeoefend in het kader van externe onderzoeken en omgekeerd. Er is dus een veelvoud van rechtsgrondslagen voor concrete OLAF onderzoeken.

2.Procedurewaarborgen
OLAF-onderzoeken kunnen serieuze gevolgen hebben zoals disciplinaire, administratieve of strafrechtelijke sancties, op te leggen door nationale autoriteiten. In deze context zijn waarborgen voor een correct verloop van de onderzoeksprocedure van groot belang, maar deze hadden geen prioriteit bij de oprichting van OLAF. De OLAF verordening van 1999 bevatte dan ook geen bepalingen omtrent procedurewaarborgen. Alleen het modelbesluit voor de interne onderzoeken bij de EU-instellingen bevat een regeling met betrekking tot het recht te worden ingelicht over het onderzoek en om gehoord te worden, alvorens er na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken. Bij externe onderzoeken, waar vooral de marktdeelnemers mee te maken hebben, golden ook deze minimumrechten niet.

Nadat in de rechtspraak van de EU-gerechten de algemene beginselen van het EU-recht of van het Handvest van de grondrechten van de EU zijn ontwikkeld, zoals het recht om te worden gehoord, het recht op inzage in het dossier, het recht op een onpartijdige behandeling, het vermoeden van onschuld, de redelijke termijn, etc., kwam de Commissie in 2004 met een wijzigingsvoorstel van de OLAF-verordening met een bepaling inzake procedurewaarborgen. Dit werd uiteindelijk art. 9 van de nieuwe OLAF-verordening van 2013, waarin ook het verloop van een onderhoud wordt geregeld, het recht om niet tegen zichzelf te getuigen, het recht op bijstand door een persoon naar keuze, het recht om geïnformeerd en gehoord te worden voordat informatie aan gerechtelijke autoriteiten van lidstaten over een persoon wordt doorgegeven en het recht om zich uit te drukken in een van de officiële talen van de EU.

Naast art. 9 gelden ook de grondrechten als algemene beginselen van EU-recht en-of vastgelegd in art. 41 en art. 48 van het Handvest. Volgens de auteur zijn de bepalingen van het Handvest sterker dan art. 9 van de OLAF-verordening nu deze rechtstreekse werking hebben, terwijl art. 9 ook voorziet in beperkingen op de procedurewaarborgen, welke beperkingen het Handvest niet kent.

Uit art. 52 lid 1 van het Handvest volgt dat dergelijke beperkingen op de uitoefening van erkende rechten en vrijheden alleen bij wet kunnen worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moet eerbiedigen. De auteur analyseert dat met name het recht om te worden gehoord voordat een bezwarende maatregel wordt genomen en het recht op inzage van het dossier zowel in de uitvoeringspraktijk als in de rechtspraak onder druk staan, bijvoorbeeld met een beroep op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende informatie. Inghelram wijst erop dat uit art. 52 van het Handvest volgt dat beperkingen op de uitoefening van grondrechten slechts onder strikte voorwaarden toegelaten zijn.

3. Controle
Controle op het functioneren van OLAF wordt uitgeoefend door het Comité van Toezicht, waarbij uitdrukkelijk is bepaald dat dit toezicht dient ter versterking van de onafhankelijkheid van OLAF. Het Comité bestaat uit 5 onafhankelijke leden die ervaring hebben in een hoge gerechtelijke of onderzoeksfunctie of in een vergelijkbare functie op het werkterrein van OLAF. Hun benoeming geldt voor een termijn van 5 jaar, die niet kan worden verlengd. De auteur hekelt het gebrek aan onafhankelijke controle op lopende onderzoekshandelingen van OLAF, temeer nu haar onderzoeksbevoegdheden zo´n vergaand karakter hebben. Samen met het voorstel tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie heeft de Commissie nu voorgesteld om een ´Toezichthouder op de procedurewaarborgen´ aan te stellen. De auteur heeft kritiek op het ontbreken van effectieve bevoegdheden van de Toezichthouder waar controle juist nodig lijkt te zijn en het beperkte terrein van zijn toezicht.

Wordt vervolgd in nieuwsbrief 24 augustus 2015

Door J. Inghelram in SEW Tijdschrift voor Europees en economisch recht 63e jrg., nr. 5, mei 2015